Środa, 20 sierpień 2014 Imieniny: Bernarda, Samuela i Sobiesława

Napisz do nas: sekretariat@rzeszow.rio.gov.pl


Pismo ogólne:


Sprawozdania JST:


Biuletyny RIO


 

Budżet Samorządu Terytorialnego - Zeszyt 8

 

HALINA BąSKA


Finansowanie dróg publicznych
 

  1. Definicja drogi publicznej i jej rodzaje

    Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 15 kwietnia 1985 roku Nr 14, poz. 60 - wielokrotnie nowelizowaną - ostatnia zmiana obowiązująca od 1 stycznia 1999 roku) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie przepisów tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

    Ze względu na funkcje w sieci drogowej drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie:

    1. drogi krajowe,
    2. drogi wojewódzkie,
    3. drogi powiatowe,
    4. drogi gminne.

    Należy zaznaczyć, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych wyżej należą do tej samej kategorii co te drogi. Ponadto drogi publiczne ze względów funkcjonalnych i technicznych dzielą się na klasy, określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie.

    Taki podział dróg obowiązujący od 1 stycznia 1999 roku funkcjonuje w związku z reformą ustrojową Państwa, tj. wprowadzeniem zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego, w którym istnieje 16 województw, 308 powiatów ziemskich, 65 miast na prawach powiatu oraz 2489 gmin. W związku z powyższym zarządzanie i finansowanie dróg dostosowano do tego układu.

    Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie , powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Obecnie własność Skarbu Państwa stanowi 16 800 km dróg krajowych, pozostałe stanowią własność samorządu:

    1. wojewódzkiego - 28 700 km dróg wojewódzkich,
    2. powiatowego - 121 700 km dróg powiatowych,
    3. miast na prawach powiatu - 7 100 km dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych,
    4. gminnego - 186 000 km dróg gminnych.

    Strukturę dróg w kraju przedstawia poniższy wykres.

    Struktura dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej

    Zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw transportu, przedłożony w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz obrony narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw. Zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Kwalifikacja do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii rad gmin, na obszarze których przebiega droga oraz po zasięgnięciu opinii rad sąsiednich powiatów. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje natomiast w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwej rady powiatu. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.

    Według Raportu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych o stanie technicznym nawierzchni z 1998 roku, w stanie złym znajduje się trzecia część sieci dróg wojewódzkich, a stan dobry zaobserwowano na jednej czwartej tej sieci. Stan techniczny dróg wojewódzkich jest bardzo zróżnicowany w poszczególnych województwach. Szczególnie zły stan zaobserwowano w województwach: lubelskim, małopolskim, mazowieckim, śląskim i świętokrzyskim. Niestety, podobnego raportu nie sporządzono o stanie technicznym dróg powiatowych i gminnych.
     

  2. Zarządzanie i finansowanie dróg

    Decentralizacja administrowania drogami ma na celu przybliżenie ich użytkownikom nadzoru nad gospodarką drogową oraz usprawnienie zarządzania poprzez dostosowanie do lokalnych potrzeb i możliwości.

    Koordynacyjne funkcje w stosunku do dróg samorządowych, polegające na określeniu kierunków sieci dróg m.in. poprzez wydawanie przepisów technicznobudowlanych, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, w stosunku do dróg samorządowych, pełni minister transportu i gospodarki morskiej. Tak więc zgodnie z ustawą o drogach publicznych (cytowaną wyżej) minister transportu i gospodarki morskiej spełnia tylko funkcje koordynacyjne w stosunku do zarządzania drogami samorządowymi.

    Na potrzeby obronne Państwa nadzór nad przygotowaniem infrastruktury drogowej pełni Generalny dyrektor dróg publicznych, który współuczestniczy w realizacji polityki transportowej poprzez gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych, a ponadto koordynuje działania przeciwpowodziowe.

    Zarządcami dróg samorządowych są odpowiednio - dla dróg wojewódzkich zarządy województw, powiatowych zarządy powiatów a dla dróg gminnych zarządy gmin i pełnią one funkcje zarządu w województwach i powiatach a w gminach - zarządy lub jednostki przez nie powołane. W granicach miast na prawach powiatu funkcje zarządcy wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) pełni zarząd miasta.

    Samorządowy zarządca dróg ma możliwość realizowania budowy, modernizacji i konserwacji w ramach środków zaplanowanych w budżecie oraz pochodzących z subwencji drogowej. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 z późn. zm.) ustala wydatki związane z budową, modernizacją i ochroną dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych w wysokości nie mniejszej niż 30 proc. planowanych na dany rok wpływów państwa z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Z tej kwoty 60% środków ustawa kieruje jako subwencję na drogi wojewódzkie, powiatowe i drogi zarządzane przez miasta na prawach powiatu. środki na drogi samorządowe dzielone są pomiędzy poszczególne sieci dróg za pomocą ustalonych ustawowo algorytmów, które uzależniają przydzielone środki przede wszystkim od wartości odtworzeniowej poszczególnych kategorii dróg (wojewódzkich, powiatowych i dróg należących do miast na prawach powiatu) oraz od wielkości przewozów wykonywanych na tych terenach.

    Natomiast w przypadku dróg gminnych, środki na te drogi, w postaci subwencji drogowej kierowanej do gmin, ustawa określa w wysokości nie mniejszej niż 10,5% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Subwencję tę przekazuje Minister Finansów gminom w dwóch ratach w terminach do dnia 31 maja i 31 października każdego roku.

    Podział wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych na poszczególne rodzaje dróg publicznych w 1999 roku przedstawiono w tabeli.
     

    Lp.

    środki z podatku akcyzowego przeznaczone na:

    Podział wpływówz podatku akcyzowego w procentach

    1

    Drogi wojewódzkie (subwencja)

    6,0

    2

    Drogi powiatowe (subwencja)

    7,4

    3

    Drogi w miastach na prawach powiatu (subwencja)*

    3,5

    4

    Inwestycje na drogach samorządowychi utrzymanie promów (subwencja)

    2,0

    Razem drogi wojewódzkiei powiatowe

    18,9

    5

    Drogi krajowe (dotacja)

    12,6

    6

    Drogi gminne (subwencja)

    10,5

    Razem drogi publiczne

    42,0

    7

    Pozostałe wpływy nie przekazane na drogi

    58,0

    OGÓŁEM

    100,0

    na drogi w miastach na prawach powiatu składają się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

    Jednostki samorządowe, oprócz środków otrzymywanych na drogi z subwencji budżetu państwa, mogą dofinansować zarządzaną przez siebie sieć dróg ze środków własnych.

    Samorządy zgłaszają szereg wątpliwości co do podziału otrzymanych subwencji drogowych, zwłaszcza gdy chodzi o podział nieproporcjonalny do długości dróg, liczby mieszkańców, braku przydziału środków na drogi gruntowe. Jednakże, stosując algorytmy podziału środków, więcej pieniędzy dostaną te samorządy, na terenie których koszty budowy dróg są wyższe i natężenie ruchu na tych drogach jest większe. Jako kryterium przydziału uznano drogi twarde, które są obciążone ruchem i wymagają odpowiednich zabiegów utrzymaniowych, aby nie ulegały dekapitalizacji. Nie przyznano więc środków na drogi gruntowe.

    Nowo powstałe samorządy, stojąc przed dość trudną sytuacją finansową, przeznaczają część subwencji drogowej na zupełnie inne cele niż drogi. Szacuje się, że w budżetach na 1999 rok stracono dla dróg kilkaset milionów złotych w skali kraju. Odpowiedzią na tę sytuację jest propozycja, aby ogólną subwencję drogową przekształcić w dotację celową, która musiałaby być w całości przeznaczona na finansowanie dróg samorządowych. Alarmującą sytuację na drogach samorządowych pokazuje pierwsza połowa 1999 roku. Posiadane przez gminy środki finansowe nie wystarczały na niezbędne remonty, a inwestycji robiło się niewiele lub wcale.

    Stojąc przed trudną sytuacją finansową, samorządy zarządzające drogami starają się w różny sposób uzyskać dodatkowe fundusze na swoją działalność. Często współpraca zarządów gmin lub firm prywatnych umożliwia budowę nowych dróg lub przebudowę już istniejących, ułożenie chodników i inne drobniejsze prace. Taka współpraca jest bardzo cenna i potrzebna dla wspólnego dobra. Niektóre zarządy starają się egzekwować artykuł 15 ustawy drogowej, na mocy którego podmioty gospodarcze, których pojazdy co najmniej w 20 proc. obciążają drogę, są zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania i remontów danych dróg.

    Nadzieję, związaną ze zmniejszeniem niedofinansowania dróg publicznych, stwarzają fundusze pomocowe Unii Europejskiej. Wymaga to jednak przygotowania odpowiedniej dokumentacji, stworzenia wieloletniego planu rozwoju dróg oraz dysponowania własnym wkładem finansowym. Odpowiednio dobre przygotowanie do przyjęcia pomocy z funduszy zagranicznych bywa niekiedy bardzo kosztowne.
     

  3. Nieprawidłowości w uchwałach rad gmin w zakresie finansowania dróg powiatowych

    Najczęściej pojawiające się nieprawidłowości w podejmowanych przez rady gmin uchwałach budżetowych zawierających planowane wydatki na utrzymanie lub modernizację dróg publicznych dotyczą dofinansowania kosztów utrzymania lub modernizacji dróg powiatowych lub wojewódzkich.

    Zaplanowanie w budżecie wydatków, w dziale 50 "Transport" rozdz. 5614 - drogi publiczne powiatowe, narusza przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, bowiem, zgodnie z art. 46 cyt. wyżej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami, otrzymuje od nich dotacje celowe w kwocie wynikającej z tego porozumienia. Rada Gminy, uchwalając budżet, po stronie dochodów nie uwzględniła dotacji na utrzymanie dróg powiatowych, dlatego w takim przypadku nie może uchwalić wydatków na zadania, które zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578) należą do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, wchodzących w zakres działań i zadań powiatu.

    Rady Gmin dokonują również zmian w budżecie, zwiększając wydatki w dziale 50 rozdziale 5614 z przeznaczeniem na utrzymanie dróg publicznych powiatowych.

    Podjęcie przez Radę Gminy tej decyzji spowodowało naruszenie art. 111, ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu wydatki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach.

    Utrzymanie dróg publicznych powiatowych nie jest zadaniem własnym gminy, ani też zadaniem zleconym gminie ustawami z zakresu administracji rządowej. Nie zostało także zawarte porozumienie o przekazaniu tego zadania do realizacji gminie. Stosownie zaś do postanowień art. 4, ust. 1, pkt. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578, z późn. zm.) zadanie to należy do zakresu działania samorządu powiatowego.